- Троицкий вариант — Наука - https://trv-science.ru -

Назад к самоуправлению. Проектно-целевая инициатива ФАНО России с медицинской точки зрения

Владимир Перхов, заместитель начальника Отдела медицинских наук РАН

Вла­ди­мир Пер­хов,
заме­сти­тель началь­ни­ка Отде­ла меди­цин­ских наук РАН

Ака­де­мии наук тра­ди­ци­он­но чинов­ни­ка­ми вос­при­ни­ма­лись как само­управ­ля­е­мые госу­дар­ствен­ные орга­ни­за­ции, резуль­та­том дея­тель­но­сти кото­рых долж­ны быть некие зна­ния и нова­ции, кото­рые могут быть вклю­че­ны в хозяй­ствен­ный обо­рот и слу­жить соци­аль­но-эко­но­ми­че­ско­му раз­ви­тию стра­ны. То, что ака­де­ми­че­ская нау­ка не созда­ет тако­го рода нова­ций, ста­ви­лось ей в упрек и сти­му­ли­ро­ва­ло мно­го­чис­лен­ные попыт­ки ее модер­ни­зи­ро­вать и даже при­ве­ло к рефор­ме 2013 года, явив­шей­ся весь­ма дра­ма­тич­ной вехой в исто­рии оте­че­ствен­ной нау­ки. В резуль­та­те рефор­мы само­управ­ле­ние в ака­де­ми­че­ской сре­де было фак­ти­че­ски упразд­не­но и в ресурс­ной части управ­ле­ние пере­шло к ФАНО Рос­сии. Одна­ко пол­но­го отде­ле­ния управ­ле­ния науч­ны­ми ресур­са­ми от управ­ле­ния науч­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми так и не про­изо­шло.

В насто­я­щее вре­мя идет обсуж­де­ние новой ини­ци­а­ти­вы ФАНО Рос­сии по созда­нию инстру­мен­та про­грамм­но­го управ­ле­ния науч­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми в рам­ках Про­грам­мы фун­да­мен­таль­ных науч­ных иссле­до­ва­ний госу­дар­ствен­ных ака­де­мий наук (ПФНИ ГАН) на 2013–2020 годы. Осно­вой это­го инстру­мен­та явля­ют­ся ком­плекс­ные пла­ны про­ве­де­ния науч­ных иссле­до­ва­ний (КПНИ), реа­ли­за­ция кото­рых, по мне­нию пред­ста­ви­те­лей ФАНО Рос­сии, при­зва­на «создать усло­вия для выпол­не­ния ПФНИ ГАН и для фор­ми­ро­ва­ния меж­дис­ци­пли­нар­ных, меж­от­рас­ле­вых и инте­гра­ци­он­ных про­ек­тов, скон­цен­три­ро­вать ресур­сы на соци­аль­но и эко­но­ми­че­ски зна­чи­мых науч­ных направ­ле­ни­ях, а так­же обос­но­вать рас­пре­де­ле­ние средств феде­раль­но­го бюд­же­та на про­ве­де­ние науч­ных иссле­до­ва­ний» . При этом сред­ства для реше­ния науч­ных задач ПФНИ ГАН пред­по­ла­га­ет­ся собрать из всех источ­ни­ков и объ­еди­нить в «науч­ных коопе­ра­ти­вах», а реше­ния о рас­пре­де­ле­нии денег будут при­ни­мать­ся на засе­да­ни­ях сове­тов и коми­те­тов, в том чис­ле с уче­том конеч­ных резуль­та­тов, достиг­ну­тых науч­ны­ми орга­ни­за­ци­я­ми.

Сама по себе ини­ци­а­ти­ва ФАНО Рос­сии по про­грамм­но­му управ­ле­нию науч­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми вполне укла­ды­ва­ет­ся в док­три­ну реа­ли­зу­е­мо­го Мин­фи­ном Рос­сии «про­грамм­но­го бюд­же­ти­ро­ва­ния», или, как его еще назы­ва­ли, «бюд­же­ти­ро­ва­ния, ори­ен­ти­ро­ван­но­го на резуль­тат» (БОР).

Нау­ку и здра­во­охра­не­ние сбли­жа­ет не рыноч­ная, а в основ­ном соци­аль­ная, обще­ствен­но-полез­ная ори­ен­та­ция этих отрас­лей. Для госу­дар­ствен­ных науч­ных орга­ни­за­ций так же, как и для меди­цин­ских учре­жде­ний, смет­ное финан­си­ро­ва­ние явля­ет­ся наи­бо­лее при­выч­ным, понят­ным, «род­ным» меха­низ­мом дове­де­ния денеж­ных средств. Для науч­ных орга­ни­за­ций — пото­му что зада­ча по объ­ем­но­му и финан­со­во­му нор­ми­ро­ва­нию науч­ной дея­тель­но­сти, а так­же по изме­ре­нию ее реаль­ной эффек­тив­но­сти в мире пока еще не реше­на. Для меди­цин­ских учре­жде­ний — пото­му что увяз­ка объ­е­ма финан­си­ро­ва­ния учре­жде­ния, зара­бот­ной пла­ты вра­ча с коли­че­ством ока­зан­ных меди­цин­ских услуг при­во­дит в том чис­ле к ока­за­нию ненуж­ных про­це­дур и вме­ша­тельств, что может пред­став­лять опас­ность для паци­ен­тов, осо­бен­но тех, кто всту­па­ет в кон­такт с хирур­гом. В этом смыс­ле нагля­ден опыт США с огром­ны­ми рас­хо­да­ми на здра­во­охра­не­ние, где сре­ди меди­ков попу­ляр­на шут­ка о том, что кар­дио­хи­рург назна­ча­ет паци­ен­ту аор­то­ко­ро­нар­ное шун­ти­ро­ва­ние тогда, когда его жене потре­бо­ва­лась новая нор­ко­вая шуба.

Меди­кам ини­ци­а­ти­ва ФАНО Рос­сии может напом­нить вве­де­ние так назы­ва­е­мо­го ново­го хозяй­ствен­но­го меха­низ­ма (НХМ) в систе­му здра­во­охра­не­ния СССР в 1989 году, цель кото­ро­го заклю­ча­лась в пере­хо­де от адми­ни­стра­тив­но-команд­но­го управ­ле­ния к пре­иму­ще­ствен­но эко­но­ми­че­ско­му управ­ле­нию с эле­мен­та­ми само­управ­ле­ния. НХМ в здра­во­охра­не­нии преду­смат­ри­вал укруп­не­ние меди­цин­ских орга­ни­за­ций, вве­де­ние нор­ма­ти­вов, раз­ви­тие плат­ных меди­цин­ских услуг, а так­же само­управ­ле­ние меди­цин­ских кол­лек­ти­вов в фор­ме так назы­ва­е­мо­го бри­гад­но­го под­ря­да, когда кол­лек­ти­ву струк­тур­но­го под­раз­де­ле­ния объ­яв­лял­ся фонд зара­бот­ной пла­ты в соче­та­нии со сво­бо­дой в вопро­сах пла­ни­ро­ва­ния рабо­че­го вре­ме­ни и чис­ла работ­ни­ков. Одна­ко вско­ре наря­ду с поло­жи­тель­ны­ми сто­ро­на­ми фор­ми­ро­вав­ше­го­ся НХМ нача­ли про­яв­лять­ся и нега­тив­ные тен­ден­ции.

К сожа­ле­нию, более совер­шен­ная модель пла­ни­ро­ва­ния рас­хо­дов на здра­во­охра­не­ние по нор­ма­ти­вам в рас­че­те на душу насе­ле­ния не уве­ли­чи­ла обще­го объ­е­ма финан­си­ро­ва­ния из бюд­же­та. Надеж­ды на уве­ли­че­ние объ­е­ма финан­си­ро­ва­ния здра­во­охра­не­ния за счет вне­бюд­жет­ных источ­ни­ков (плат­ные услу­ги насе­ле­нию, дого­во­ра с пред­при­я­ти­я­ми) не оправ­да­лись. Пере­да­ча всех средств на ока­за­ние меди­цин­ской помо­щи поли­кли­ни­ке для после­ду­ю­щих рас­че­тов за про­ле­чен­ных паци­ен­тов в ста­ци­о­на­ре при­ве­ла к ряду дефор­ма­ций в сфе­ре меди­цин­ско­го обслу­жи­ва­ния. У поли­кли­ник появи­лось стрем­ле­ние все­ми воз­мож­ны­ми спо­со­ба­ми сохра­нить выде­лен­ные денеж­ные сред­ства. Для это­го они ста­ли раз­ду­вать объ­е­мы сво­ей соб­ствен­ной дея­тель­но­сти, что при­ве­ло к сни­же­нию доступ­но­сти ста­ци­о­нар­ной помо­щи, уве­ли­че­нию чис­ла слу­ча­ев гос­пи­та­ли­за­ции в позд­ние сро­ки и с ослож­не­ни­я­ми, мно­го­чис­лен­ным кон­флик­там и жало­бам.

Рис. М. Смагина

Рис. М. Сма­ги­на

В ряде учре­жде­ний новые фор­мы орга­ни­за­ции тру­да были пол­но­стью дис­кре­ди­ти­ро­ва­ны из-за недо­ста­точ­но­го коли­че­ства физи­че­ских лиц, зани­ма­ю­щих все штат­ные долж­но­сти и вос­пол­ня­ю­щих таким обра­зом объ­е­мы рабо­ты неуком­плек­то­ван­ных штат­ных еди­ниц, оформ­лен­ных в бри­га­де. Как след­ствие, нано­сил­ся ущерб каче­ству ока­зы­ва­е­мой меди­цин­ской помо­щи.

Раз­ра­бо­тан­ные и внед­рен­ные для оцен­ки каче­ства меди­цин­ской помо­щи моде­ли конеч­ных резуль­та­тов отра­жа­ли в основ­ном пока­за­те­ли, харак­те­ри­зу­ю­щие ее объ­е­мы и сто­и­мость, и прак­ти­че­ски не содер­жа­ли кри­те­ри­ев оцен­ки каче­ства и доступ­но­сти меди­цин­ской помо­щи.

Укруп­не­ние меди­цин­ских учре­жде­ний, при­зван­ное наве­сти эко­но­мию в рас­хо­дах на содер­жа­ние адми­ни­стра­тив­но-хозяй­ствен­но­го аппа­ра­та и хозяй­ствен­ных служб, осла­би­ло пра­ва руко­во­ди­те­лей, вхо­дя­щих в объ­еди­не­ния учре­жде­ний, ско­ва­ло их ини­ци­а­ти­ву. Систе­ма само­управ­ле­ния нача­ла посте­пен­но терять свою актив­ность, при­об­ре­тать фор­маль­ный харак­тер. В конеч­ном ито­ге при­мер­но через два года зна­чи­тель­ная часть меди­цин­ских учре­жде­ний вер­ну­лась в лоно при­выч­ной команд­но-адми­ни­стра­тив­ной систе­мы. Рас­пад Сою­за и упа­док во всех отрас­лях про­мыш­лен­но­сти оста­но­вил даль­ней­шее внед­ре­ние и раз­ви­тие НХМ в меди­цине.

Кро­ме рис­ков рас­ши­ре­ния эко­но­ми­че­ских мето­дов управ­ле­ния науч­ной дея­тель­но­стью суще­ству­ет и дру­гой аспект затра­ги­ва­е­мой про­бле­мы. Этот аспект свя­зан с самой ПФНИ ГАН.

Во-пер­вых, ПФНИ ГАН не име­ет ста­ту­са госу­дар­ствен­ной про­грам­мы, то есть науч­ные зада­чи, содер­жа­щи­е­ся в ПФНИ ГАН, финан­си­ру­ют­ся по дру­гим про­грам­мам, име­ю­щим ста­тус госу­дар­ствен­ных. В резуль­та­те финан­со­вые пока­за­те­ли ПФНИ ГАН не пол­но­стью соот­вет­ству­ют реаль­ным объ­е­мам финан­си­ро­ва­ния глав­ных рас­по­ря­ди­те­лей средств феде­раль­но­го бюд­же­та — участ­ни­ков про­грам­мы по раз­де­лу, под­раз­де­лу 0110 бюд­жет­ной клас­си­фи­ка­ции рас­хо­дов феде­раль­но­го бюд­же­та («Фун­да­мен­таль­ные иссле­до­ва­ния»).

Во-вто­рых, запла­ни­ро­ван­ные в ПФНИ ГАН объ­е­мы финан­си­ро­ва­ния направ­ле­ний науч­ных иссле­до­ва­ний не пол­но­стью соот­вет­ству­ют воз­мож­но­стям остав­ших­ся в вве­де­нии ФАНО Рос­сии науч­ных орга­ни­за­ций, нахо­див­ших­ся ранее в веде­нии Рос­сий­ской ака­де­мии меди­цин­ских наук. Так, напри­мер, в веде­нии ФАНО Рос­сии име­ет­ся один-един­ствен­ный инсти­тут, про­филь кото­ро­го соот­вет­ству­ет направ­ле­нию иссле­до­ва­ний по про­бле­мам орга­ни­за­ции здра­во­охра­не­ния и меди­цин­ской нау­ки, — ФГБУН «Наци­о­наль­ный науч­но-иссле­до­ва­тель­ский инсти­тут обще­ствен­но­го здо­ро­вья име­ни Н. А. Семаш­ко». Объ­ем суб­си­дий, выде­лен­ных в 2016 году это­му учре­жде­нию в поряд­ке финан­со­во­го обес­пе­че­ния госу­дар­ствен­но­го зада­ния на науч­но-иссле­до­ва­тель­ские рабо­ты, соста­вил око­ло 61 млн руб.1 Соглас­но ПФНИ ГАН, объ­ем финан­си­ро­ва­ния дан­но­го направ­ле­ния состав­ля­ет 157,8 млн руб. в 2016 году. То есть более чем в два раза боль­ше, чем объ­ем финан­си­ро­ва­ния учре­жде­ния, кото­рое фак­ти­че­ски моно­поль­но зани­ма­ет­ся про­бле­ма­ми орга­ни­за­ции здра­во­охра­не­ния и меди­цин­ской нау­ки. Выхо­дит, реаль­но госу­дар­ствен­ное зада­ние по этой тема­ти­ке в ФАНО Рос­сии уста­но­вить мож­но толь­ко одно­му учре­жде­нию, а не груп­пе учре­жде­ний, как это пред­по­ла­га­ет­ся соглас­но про­ек­ту ФАНО Рос­сии.

Вме­сте с тем рез­ко уве­ли­чить финан­си­ро­ва­ние кон­крет­но­го учре­жде­ния вряд ли удаст­ся, так как необъ­яс­ни­мо воз­рас­тут удель­ные затра­ты на еди­ни­цу науч­ной про­дук­ции, пла­ни­ро­вать кото­рые ФАНО Рос­сии при­дет­ся уже начи­ная с 2017 года.

В соот­вет­ствии с Поста­нов­ле­ни­ем Пра­ви­тель­ства РФ № 671 от 2 сен­тяб­ря 2010 года «О поряд­ке фор­ми­ро­ва­ния госу­дар­ствен­но­го зада­ния в отно­ше­нии феде­раль­ных госу­дар­ствен­ных учре­жде­ний и финан­со­во­го обес­пе­че­ния выпол­не­ния госу­дар­ствен­но­го зада­ния», при финан­си­ро­ва­нии госу­дар­ствен­ных работ нор­ма­ти­вы затрат не при­ме­ня­лись. Ука­зан­ное поста­нов­ле­ние утра­ти­ло силу с 1 янва­ря 2016 года в свя­зи с изда­ни­ем Поста­нов­ле­ния Пра­ви­тель­ства РФ № 640 от 26 июня 2015 года с таким же назва­ни­ем. Соглас­но ново­му поста­нов­ле­нию, начи­ная с госу­дар­ствен­но­го зада­ния на 2017 год нор­ми­ро­ва­нию под­ле­жат не толь­ко затра­ты на госу­дар­ствен­ные услу­ги, но и на рабо­ты.

В-тре­тьих, ПФНИ ГАН раз­ра­ба­ты­ва­лась и при­ни­ма­лась Пра­ви­тель­ством Рос­сий­ской Феде­ра­ции в соот­вет­ствии со ст. 6 Феде­раль­но­го зако­на № 127-ФЗ от 23 авгу­ста 1996 года (ред. от 2 июля 2013 года) «О нау­ке и госу­дар­ствен­ной науч­но-тех­ни­че­ской поли­ти­ке». Ука­зан­ный феде­раль­ный закон в редак­ции от 13 июля 2015 года уже не содер­жит нор­мы о необ­хо­ди­мо­сти при­ня­тия этой про­грам­мы. Поэто­му жиз­нен­ный цикл ПФНИ ГАН может закон­чить­ся в 2020 году, и создан­ные меж­от­рас­ле­вые и меж­ве­дом­ствен­ные науч­ные кол­лек­ти­вы могут пре­кра­тить свою дея­тель­ность, так и не завер­шив нача­тые сов­мест­ные про­ек­ты вви­ду того, что пять лет — крайне неболь­шой срок для полу­че­ния резуль­та­тов фун­да­мен­таль­ных иссле­до­ва­ний.

Так­же необ­хо­ди­мо под­черк­нуть, что рас­смат­ри­ва­е­мая ини­ци­а­ти­ва ФАНО Рос­сии в опре­де­лен­ной сте­пе­ни заме­ща­ет функ­ции РАН по осу­ществ­ле­нию науч­но­го руко­вод­ства науч­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми в Рос­сий­ской Феде­ра­ции. Вме­сте с тем бюд­жет ФАНО Рос­сии на фун­да­мен­таль­ные иссле­до­ва­ния в рам­ках госу­дар­ствен­ных про­грамм состав­ля­ет все­го 65% от объ­е­мов финан­си­ро­ва­ния фун­да­мен­таль­ных науч­ных иссле­до­ва­ний за счет ассиг­но­ва­ний феде­раль­но­го бюд­же­та в 2016 году (72,0 млрд руб. из 110,6 млрд руб., см. таб­ли­цу).

Бюджетные ассигнования по расходам федерального бюджета в рамках государственных программ на 2016 годТаб­ли­ца
Бюд­жет­ные ассиг­но­ва­ния по рас­хо­дам феде­раль­но­го бюд­же­та в рам­ках госу­дар­ствен­ных про­грамм на 2016 год по раз­де­лу, под­раз­де­лу 0110 «Фун­да­мен­таль­ные науч­ные иссле­до­ва­ния» в раз­ре­зе глав­ных рас­по­ря­ди­те­лей средств феде­раль­но­го бюд­же­та и госу­дар­ствен­ных про­грамм2

Таким обра­зом, даже если рас­смат­ри­ва­е­мые под­хо­ды и будут реа­ли­зо­ва­ны, то про­ект­но-целе­вы­ми мето­да­ми будет коор­ди­ни­ро­вать­ся лишь часть фун­да­мен­таль­ных науч­ных иссле­до­ва­ний в Рос­сии. Но само нали­чие этой ини­ци­а­ти­вы может гово­рить о том, что в вопро­сах руко­вод­ства науч­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми, веро­ят­но, суще­ству­ют пусто­ты, кото­рые ФАНО Рос­сии стре­мит­ся запол­нить со свой­ствен­ной это­му орга­ну энер­ги­ей и кре­а­тив­но­стью.


1 План финан­со­во-хозяй­ствен­ной дея­тель­но­сти Феде­раль­но­го госу­дар­ствен­но­го бюд­жет­но­го науч­но­го учре­жде­ния «Наци­о­наль­ный науч­но-иссле­до­ва­тель­ский инсти­тут обще­ствен­но­го здо­ро­вья име­ни Н. А. Семаш­ко» — http://bus.gov.ru/pub/agency/146402/plans

2 Бюд­жет­ные ассиг­но­ва­ния по рас­хо­дам феде­раль­но­го бюд­же­та на 2016 год — www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/federal_budget/budj_rosp/ (дата обра­ще­ния: 16.02.2016)

Если вы нашли ошиб­ку, пожа­луй­ста, выде­ли­те фраг­мент тек­ста и нажми­те Ctrl+Enter.

Связанные статьи