Федеральная контрактная система — благо?

1 сентября 2011 г. на пресс-конференции в РИА Новости руководство Минэкономразвития представило проект закона о федеральной контрактной системе (ФКС). По замыслу министерства, этот закон должен прийти на смену печально известному в научной среде закону № 94-ФЗ, в просторечии именуемому законом о госзакупках. В тот же день проект закона о ФКС был опубликован на сайте Минэкономразвития [1].

Активное публичное обсуждение концепции ФКС развернулось в начале этого года, после резких высказываний об этой концепции известного блогера Алексея Навального, назвавшего готовящийся проект закона «законом в поддержку коррупции». Минэкономразвития и сторонники нового подхода к госзакупкам в ответ утверждали, что в текущем виде закон № 94-ФЗ создает много проблем и в значительной степени исчерпал свой антикоррупционный потенциал. Целью ФКС называлась «реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, которой позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе». Более подробно об основных идеях, положенных в основу ФКС, рассказывалось в ТрВ-Наука № 84 от 2 августа 2011 г.

И вот проект закона о ФКС обнародован, так что можно судить, насколько успешной оказалась реализация этих идей.

Расходы по плану и без

Сразу нужно отметить, что при разработке законопроекта были учтены высказанные в обращении 3000 молодых ученых к президенту России претензии, касающиеся проблем расходования выигранных на конкурсной основе и полученных в рамках хоздоговоров средств. Однако некоторые вопросы остаются и здесь. Пункт 3 статьи 14 гласит: «Требования настоящего Федерального закона не распространяются на деятельность бюджетных учреждений по привлечению в ходе исполнения контрактов и гражданско-правовых договоров третьих лиц для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, необходимых для выполнения указанных контрактов и договоров». Возможно, юристам сразу понятно, нормами каких законов в таком случае должно регулироваться расходование полученных по контрактам и договорам средств, но для неспециалистов чувство недосказанности остается.

Следующий пункт статьи 14 проекта закона о ФКС устанавливает, что расходование полученных по грантам средств «осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 июля 2011 г. № 223-ФЗ „О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц“». Отсылка к этому закону выглядит несколько искусственной, поскольку он принят вовсе не для регулирования расходования средств бюджетными учреждениями, для которых сейчас действует закон № 94-ФЗ, а в будущем должна заработать ФКС. Сферой его регулирования является расходование средств госкорпорациями, государственными компаниями, автономными учреждениями со значительным государственным участием и т. д. Этот закон устанавливает, что подобные юридические лица принимают собственные положения о закупках и «в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами».

Получается, что бюджетным учреждениям предлагается принять свои положения о закупках, основным содержанием которых будет положение о бесконкурсном расходовании средств, получаемых по грантам (иное противоречило бы здравому смыслу) и, может быть, по контрактам и гражданско-правовым договорам.

Тем не менее, принципиальное желание высвободить из-под государственной гиперопеки расходование выигранных на конкурсах средств и денег по хоздоговорам есть, и можно надеяться, что в ходе доработки законопроекта возникающие вопросы будут сняты. Зато в деле расходования средств, выделяемых бюджетным учреждениям для обеспечения профильной деятельности (перечисляемых им вышестоящими организациями — главными распорядителями бюджетных средств), контроль и учет предполагается поднять на новую высоту.

Расходы должны будут проводиться на основе планирования и прогнозирования государственных, муниципальных и прочих нужд. В общегосударственном масштабе основным стратегическим документом должен стать сводный прогноз государственных нужд в товарах, работах и услугах на долгосрочный период — «аналитический документ, содержащий научно и нормативно обоснованные представления об основных направлениях и приоритетах обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах на долгосрочный период». Более детально объемы закупок товаров и услуг должны быть прописаны в планах обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые должны формировать министерства и ведомства соответствующего уровня на трехлетний период.

Наконец, наиболее конкретным документом, подготовленным по принципу «план-закон», должны стать подготавливаемые ежегодно планы-графики закупок — «документы, содержащие перечень закупок заказчиков на очередной год и являющиеся основанием для их осуществления». Такие планы предстоит разработать всем бюджетным учреждениям. В планах-графиках, в частности, должны быть указаны способ закупки, график осуществления закупок, условия контрактов, включая наименование объектов закупок, минимально необходимые требования, предъявляемые к объекту закупки, обоснование необходимости закупок и т. д. Оговорен также список причин, на основании которых может корректироваться план-график.

Планы-графики должны разрабатываться на один год и утверждаться руководителями бюджетных учреждений в десятидневный срок со дня принятия закона о бюджете. Очевидно, в такой постановке вопроса не учитывается специфика финансирования научных исследований — то, что определенная часть финансирования даже в рамках университета (и, тем более, системы Академии наук) может распределяться на конкурсной основе. Каким образом — даже в рамках нашей системы — можно заранее запланировать точную сумму поступления средств, к примеру, по академическим научным программам по итогам конкурсов и предсказать, какие расходы будут необходимы в рамках каждого проекта, сказать сложно.

Единственным послаблением в расходовании полученных от вышестоящей организации средств является разрешение расходовать до 5% от общего объема средств, предусмотренных планом-графиком, без проведения конкурсов (путем закупок «у единственного источника»).

В плане контроля за эффективностью расходования средств предполагается проводить мониторинг выполнения контрактов путем анализа документальных отчетов бюджетных учреждений, сведений, содержащихся в единой информационной системе (система, в которой будут представлены данные обо всех закупках и их результатах), и данных, полученных в результате контроля и аудита выполнения контрактов. В документальные отчеты, которые придется готовить учреждениям, должны быть включены, в частности: сведения о степени удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством осуществления закупок; данные об использовании бюджетных ассигнований, предусмотренных на осуществление закупок; анализ факторов, повлиявших на ход и сроки реализации планов-графиков; информация о корректировках планов-графиков с указанием причин таких корректировок; данные о сроках осуществления закупок, исполнения контрактов, а также о нарушениях соответствующих сроков и т. д.

На пресс-конференции в РИА Новости руководители Минэкономразвития выражали надежду, что введение ФКС не вызовет роста числа чиновников и расходов; наоборот, ситуация улучшится за счет появления во всех организациях предусмотренных проектом профессиональных контрактных служб (отделов закупок), которые будут заниматься планированием и проведением закупок. Однако очевидно одно: бумаг станет заметно больше, сил и времени для их подготовки потребуется много, так что-либо нужно будет вводить дополнительные штатные единицы, либо перебрасывать часть работы на научных сотрудников и преподавателей — пусть планируют на год закупки по своим проектам и пишут о степени удовлетворения различных нужд в их рамках. Резкого роста профессионализма и ответственности чиновников и административно-финансового персонала организаций также ожидать не приходится. Так что легче всего представляется, что планирование и мониторинг выродятся в объемный формальный бумагооборот, который будет отъедать немало времени и сил, мешая оперативному решению вопросов.

В общем, за исключением послаблений по части грантов, выигранных по конкурсу контрактов и хоздоговоров, ситуация не радостная.

Больше конкурсов хороших и, особенно, разных…

Что нового сулит проект закона о ФКС в плане организации и проведения научных конкурсов по механизму гозакупок? И тут туго с хорошими новостями. В начале этого года Минэкономразвития разработало законопроект, предусматривающий внесение в закон № 94-ФЗ главы 2.2. «Особенности размещения заказа путем проведения конкурса на право заключить контракт на выполнение научно-исследовательских работ» (см. ТрВ-Наука № 75 от 29 марта 2011 г.). Хотя некоторые положения законопроекта были весьма спорными, в целом он был шагом в принципиально правильном направлении: там была в явном виде прописана необходимость научной экспертизы проектов и отчетов в области НИР, снижена роль критерия «цена контракта», предложено подавать заявки только в форме электронного документа и публиковать информацию о результатах НИР в Интернете в тех случаях, когда речь не идет о государственной тайне. Можно было ожидать, что Минэкономразвития доработает свои предложения с учетом критики и представит их в проекте ФКС.

Однако, как говорится, концепция изменилась: было решено не разбивать закон на отраслевые главы. В результате практически никаких улучшений в плане проведения конкурсов на выполнение НИР/НИОКР в проекте закона о ФКС нет. В каких-то случаях даже произошло ухудшение по сравнению с действующим законом № 94-ФЗ: если сейчас срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать тридцати дней, то проект о ФКС ограничивает этот срок двадцатью днями. При том, что и тридцать дней — совсем небольшой срок в случае массовых конкурсов.

Оказалась в проекте закона о ФКС и норма закона № 94-ФЗ, устанавливающая, что один участник конкурса может подать на лот только одну заявку. Очевидно, что при объявлении массовых конкурсов по широкой тематике, когда в рамках одного лота заключается несколько контрактов, такое резко ограничивает возможности научных групп подавать заявки и сильно бьет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых часто есть несколько групп, работающих в данной области независимо друг от друга. Но то ли отмене этой нормы мешают другие законы, то ли чиновники боятся злоупотреблений — массового заброса «спам-заявок» (хотя очевидно, что такие опасения преувеличены и несложно этого избежать)… В общем, норма может перекочевать и в новый закон.

Изменение веса ценового критерия (строго говоря, совокупного веса двух возможных ценовых критериев) — его установление на уровне не менее 50% — также скорее шаг назад по сравнению с установленным ныне минимумом в 35%, хотя и сейчас часто вес цены контракта составляет 55%. Роль ценового критерия снижена до 20% только для закупок произведений литературы и искусства, национальных фильмов. Неужели в Минэкономразвития считают, что сама по себе исследовательская деятельность является менее творческой, чем, скажем, «создание цикла научно-популярных фильмов (5 серий по 13 минут), посвященных конвергенции нано-, био-, информационных и когнитивных технологий (НБИК) как основы нового технологического уклада на основе готовых сценариев» (это один из двух заказанных Минобрнауки фильмов, посвященных работе в НИЦ «Курчатовский институт»)? Или, может быть, она не столь важна? Вес ценового критерия более 40% для творческой деятельности в принципе неразумен, поскольку вынуждает заказчика закупать не актуальные и квалифицированные, а дешевые работы.

Проект закона о ФКС, правда, содержит такое новшество, как антидемпинговые процедуры (статья 35). В этой статье говорится, что при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, участник конкурса обязан в составе заявки представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование, а заказчик может отклонить заявку, если сочтет обоснование неубедительным. Если абстрагироваться от момента субъективизма в проверке обоснованности снижения цены, то, возможно, антидемпинговая процедура хотя бы в какой-то мере ограничит демпинг для лотов с четко прописанным техническим заданием, в рамках которых предполагается заключить только один контракт. Да и то, возможны ситуации, когда все участники конкурса предлагают цену выполнения работ, сниженную более чем на 25%.

В случае же аналога массовых конкурсов по широкой тематике прописанная в проекте закона антидемпинговая процедура практически не работоспособна: в отсутствие жестко определенного технического задания на выполнение работ всякая начальная цена является условной. Соответственно, дешевые и малоквалифицированные работы получают серьезное преимущество при оценке заявок за счет гораздо более низкой цены, поскольку низкая стоимость работ со скромной исследовательской программой, включающей сравнительно небольшой объем рутинных измерений, элементарно обосновывается объективно и такая заявка резко выигрывает за счет цены у заявки с тщательно выверенной и проработанной программой экспериментальных работ.

Хотя вводятся новые виды конкурсных процедур — конкурс с ограниченным участием (предквалификацией) и двухэтапный конкурс, — которые призваны регулировать заказ творческих и исследовательских работ, но и там не прописана необходимость квалифицированной научной экспертизы. И, в лучшем случае, подобные процедуры будут способны отсечь откровенные фирмы-однодневки, не более.

В общем проект закона о ФКС нуждается в серьезной доработке, и радует только то, что проект пока только представлен общественности и будет дорабатываться в ходе публичного обсуждения.

А тем временем

В интервью изданию РБК daily [2] глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев дал негативную оценку разработанному Минэкономразвития проекту. О его отношении к предложениям министерства можно судить уже по названию интервью — «Через три года мы схватимся за голову — растащат все, что есть». Игорь Артемьев сказал, что Федеральная антимонопольная служба разработала свой проект обновленного закона о госзакупках, который будет представлен общественности 13 сентября.

В общем обсуждение законопроекта о ФКС не будет вялым и скучным. И пока у представителей научного сообщества еще есть шанс постараться доказать, что нельзя приносить специфику научной сферы в жертву общности схем, вгонять в прокрустово ложе: это будет означать продолжение абсурда, творящегося сейчас в соответствии с законом о госзакупках, когда формальная экономия бюджетных средств означает на деле колоссальные потери времени, сил и невозможность решать задачи по проведению конкурсов и закупок разумным образом.

Минэкономразвития отвело месяц на публичное обсуждение законопроекта; для обсуждения, в частности, открыта дискуссионная площадка на сайте министерства [3]. Раз в десять дней оно собирается давать сводку замечаний и указывать, какие были учтены, также планируется выставлять на суд общественности обновленную версию законопроекта.

Евгений Онищенко

1. www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/doc2011090102

2. www.rbcdaily.ru/2011/09/05/focus/562 949 981 404 081

3. http://ideas.economy.gov.ru

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Связанные статьи

avatar
  Подписаться  
Уведомление о

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: