Госзакупки в законе

Госзакупки в законе

Евгений Онищенко
Евгений Онищенко
Жизнь научных сотрудников и преподавателей делают вовсе не сахаром не только низкий уровень зарплат или устаревшее оборудование, но и множество нелепых бюрократических ограничений. Пожалуй, одним из наиболее вредоносных длянаучно-образовательной сферы является Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд*, именуемый в просторечии законом о госзакупках. Его создатели утверждали, что закон позволит заметно снизить коррупцию и сэкономить значительные средства, однако возникшие при реализации закона проблемы вынуждают править его ежегодно. Непригодность 94-ФЗ для научнообразовательной деятельности была очевидна с самого начала. Свидетельствует генеральный директор ГУ «Государственная дирекция целевой научно-технической программы» Андрей Петров [1]: «Когда 94-й закон только был принят, прошло соответствующее межведомственное совещание. Я задавал вопрос: одно дело применять закон для закупки тушенки, другое — для заказа сложной научно-технической продукции. Мне ответили: объем ФЦП по отношению к госзакупкам в стране составляет менее 0,1% - не могут законодатели сейчас тратить время на создание особых условий для научно-технической сферы». Несмотря на заметный рост научно-технических расходов в рамках ФЦП, кардинальных изменений не произошло: возможно, закон хорош для закупок крупных партий компьютеров, консервов или муки, но он так и остается в принципе негодным для финансирования исследовательской деятельности, поскольку совершенно не учитывает ее специфики.
В чем же недостатки этого закона? Он определяет различные способы закупок — путем запроса котировок, проведения аукционов или конкурсов, и везде создает свои сложности. Остановимся на особенностях конкурсного способа проведения госзакупок. Это существенно, поскольку многие миллиарды рублей, расходуемые на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в рамках ФЦП, расходуются по конкурсам, проводимым в соответствии с 94-ФЗ.
Одной из серьезных проблем являются критерии оценки заявок, которые совершенно не подходят для сферы исследований и разработок. Закон перечисляет следующие возможные критерии оценки заявок (статья 28, пункт 4), которые могут быть использованы в дополнение к критерию «цена контракта»:
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса;
2) расходы на эксплуатацию товара;
3) расходы на техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;
Затем оговаривается, что «не допускается использование иных, за исключением предусмотренных частью 4 настоящей статьи, критериев оценки заявок на участие в конкурсе». При этом значимость критериев, указанных в пунктах 1 и 1.1, не может составлять более 20%, а в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытноконструкторских или технологических работ — 45%. Даже если эти критерии в какой-то степени пригодны для оценки заявок финансирования прикладных исследований и разработок, то только в модифицированном виде. И очевидно, что подобный набор критериев (с ограничениями значимости) совершенно негоден для оценки исследовательских работ: единственные более-менее содержательные критерии (качество работ и квалификация участника) могут дать по максимуму менее половины общей оценки заявки. Тем не менее, этот закон будет использоваться для оценки заявок и на сугубо фундаментальные исследования — в ходе массовых конкурсов ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», которая начинает действовать в этом году. Поскольку целью программы является поддержка лучших научных коллективов, то создание хотя бы минимально адекватной системы оценки становится нетривиальной задачей. Использование только содержательных критериев и цены контракта откроет двери для демпинга: слабые коллективы смогут заметно сбрасывать цену контракта и признаваться победителями конкурсов.
Но это далеко не единственная проблема, которую 94-ФЗ создает для организации конкурсов (особенно массовых) в научной сфере. Неизбежное следствие закона — необходимость представления множества бумаг. Или невозможность приема заявок в электронном виде, как в РФФИ, — закон подробно регламентирует процедуру подачи заявок (в конвертах), включая необходимость вскрытия всех поступивших конвертов на заседании конкурсной комиссии — под аудиозапись — с проверкой комплектности представленной документации. Или невозможность получения более 30% финансирования по каждому этапу до завершения работ по нему. Или… Впрочем, перечислять можно долго, лучше вернуться к принципиальным недостаткам.
Так, участником размещения заказа (участником конкурса) может быть либо физическое, либо юридическое лицо, т. е. в конкурсе участвует только научное учреждение, как целое, а не отдельная научная группа. В то же время, если речь идет о собственно научных исследованиях, в большинстве случаев именно научная группа, а не учреждение, является основной рабочей единицей, «производителем продукта». К этому нюансу хорошо адаптирована система научных фондов — заявку на грант РФФИ, к примеру, подает небольшая исследовательская группа. Закон же ФЗ-94 разрешает подавать
от одного учреждения только одну заявку на один конкурс (если при вскрытии конвертов комиссия обнаружит две или более заявки от одного учреждения, то все они автоматически отклоняются). Понятно, что при объявлении массовых конкурсов по направлениям науки такое ограничение сильно ударит в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в данной области. Не позволяя нескольким приличным группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, 94-ФЗ способствует понижению среднего уровня заявок. То есть вместо того, чтобы способствовать реальной конкурсности, работает в противоположном направлении! Заодно заметим, что закон видит только один субъект, производящий траты (учреждение), и потому расходы работающих по проектам научных групп осуществляются через общеучрежденческий котел, что создает порой немалые трудности и противоречия.
Стоит взглянуть на ситуацию шире, чем обсуждение конкретного 94-ФЗ, и сказать о негативном влиянии множества административных ограничений в расходовании финансов на результативность научных исследований. Формально направленные на защиту государственной копейки, эти ограничения зачастую способствуют только дополнительным тратам времени и сил, а иногда ведут и к перерасходу денег, а не к экономии. Например, финансы приходят в конце года, и, дабы их не возвращать в бюджет и не подвергать налогообложению, необходимо их срочно освоить. А запрет проводить закупки по предоплате также существует больше на бумаге: вопреки формально демонстрируемому, поставки осуществляются лишь по факту оплаты. Солидные фирмы зачастую отказываются работать с заказчиками, требующими товарные накладные и счета-фактуры до поставки товара. Зато (секрет полишинеля!) существуют конторы, с готовностью предоставляющие документацию в лучшем виде, но только продают они товар на 10−30% дороже.
Ситуация усугубляется еще и жуткой неразберихой, царящей в нашем государстве при трактовке и исполнении законов. На форумах forum.yurclub.ru/ или forum.tendery.ru/ в процессе бесконечных дискуссий по официальным документам выясняется, что даже чиновники одного департамента МЭР могут иметь противоположные мнения по конкретному вопросу. Практически у каждого казначейства существуют свои, иногда неписаные правила платежей и оформления документов. Рассказывали, что при сдаче электронной формы платежей казначейство требовало исправлять вручную файл, сгенерированный их же системой («требования изменились, а программист уволился»). Ясное дело, изложить это требование официально казначейство отказалось, но платежки без такого исправления не принимало.
Это все цветочки. Самое интересное — скрупулезное выполнение всех условий, включая требования закона о госзакупках, в принципе не гарантирует, что будет достигнут хоть какой-то полезный результат. И это связано с тем, что закон о госзакупках и вообще излишние «бухгалтерские»
ограничения свободы распоряжения средствами совершенно не учитывают особенности научно-исследовательской деятельности, главная из которых состоит в том, что ее результатом являются новые знания, а не мука на складе, отсутствие которой легко установить. Только квалифицированная оценка способна определить, являются ли материалы отчета реальным результатом или его наукообразной видимостью. Похожая ситуация — с разрабатываемыми технологиями; лишь экспертиза специалистов отделит реальную перспективу и востребованность от имитации полезной деятельности (дальше кипы бумаг или экспериментальных образцов дело не пойдет). И благодаря тому, что сейчас есть 94-ФЗ, а система грамотной и объективной экспертизы в рамках ФЦП так и не отлажена, куча сил и времени тратится во исполнение всевозможных бюрократических процедур без гарантии достижения полезного результата. Зато есть множество «типа научно-исследовательских работ», на которые выделяются серьезные бюджетные ассигнования. Об этом я писал в ТрВ, в статье «Путешествие по ЛОТорингии» [2] и в ее продолжении (разборе итогов конкретных НИР) — статье «Чудо-методика прогнозирования на российской земле» [3].
Не буду пересказывать написанное, отмечу лишь основные моменты. При распределении многомиллионных лотов сплошь и рядом действует принцип «своя рука владыка». Огромные (сопоставимые с бюджетом РФФИ!) деньги тратятся на научно-методическую, информационно-аналитическую и т. п. деятельность, результатом которой в большинстве случаев являются никому не нужные толстые отчеты. Налицо бессмысленная растрата госсредств. Зато в полном соответствии с законом о госзакупках. Особенно тяжелое впечатление оставляет массовое получение лотов невесть откуда взявшимися конторками. Так, ЗАО «Институт социального конструирования», не имеющее даже собственного сайта, в 2008 г. начало участвовать в конкурсах Рособразования (в рамках ФЦПРО). Результат удивителен -данное ЗАО победило во всех четырех конкурсах, в которых участвовало! Общая сумма осваиваемых им средств в текущем году состав-
ляет 28 млн руб. Об актуальности тематики лотов и ожидаемых результатов судите сами: более 8 млн руб. выделено на «Внедрение комплекса программ, обеспечивающих формирование гражданской идентичности в системе общего образования». Этих средств хватило бы на 20 стандартных грантов РФФИ по инициативным проектам…
В крупных и известных компаниях и масштаб посолидней. В 2006 г. ООО «Гелиос Компьютер» освоило лот «Модернизация информационной инфраструктуры учреждений высшего профессионального образования в целях отработки различных моделей финансирования» более чем на 120 млн руб. Интересно, применяют ли в вузах результаты этих «трудов»? В том же 2006-м ЗАО «КРОК инкорпорейтед» выполнило работу «Создание инфраструктуры Федерального центра информационно-образовательных ресурсов» аж на 165 с гаком бюджетных миллионов. Стоит ли доступный для обозрения итог этой работы (сайт eor.edu.ru) потраченных средств? Впрочем, что говорить о ФЦПРО и о расходах средств по его программе, если там нет даже базы данных проектов?
В материале сайта strf.ru «ФЦП по образованию: проблемы, провалы, надежды» [4] описано, как ректор СПбГУ ИТМО Владимир Васильев запрашивал результаты десятка интересных ему проектов, но ни по одному не получил отчётов. Их не смогли найти.
Когда вообще оценивать нечего — не до содержательной экспертизы.
Чтобы система конкурсов в научно-технической сфере работала, необходимы: четко прописанные, прозрачные конкурсные процедуры, квалифицированная экспертиза, а также право руководителей проектов самостоятельно, без мелочной регламентации, определять, на что тратить деньги. Зная, что отчет по проекту будет подвергнут квалифицированной экспертизе, а не простой оценке соответствия его формы существующим требованиям. Если в целом эта задача сложна и ее решение потребует много времени, то есть шаги, которые легко сделать уже сейчас. В частности, для поддержки нормальных научных исследований необходимо существенное усиление системы государственных научных фондов, резкое увеличение финансирования наиболее авторитетных из этих фондов — РФФИ и РГНФ. Конечно, при условии, что научные фонды не попадут в зону действия 94-ФЗ, — это будет тяжелейшим ударом по российской науке.
Евгений Онищенко

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Связанные статьи

avatar
  Подписаться  
Уведомление о

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: